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《禁止蒙面規例》的背景

From : 禁蒙面法 (香港)條目oldid為56435161 的歷史版本
Date : 2019-10-12

背景

2016年提出的《禁止蒙面法》

参见：2016年旺角騷亂

「立法禁止公眾集會參與者蒙面」在2016年首次被提出。緊接在旺角騷亂之後立法會舉行保安事務委員會特別會議，民建聯議員葛珮帆提出引入《禁蒙面法》的建議。

旺角騷亂發生於2月8日，由對市民對政府的小販管理政策不認同，發起保護熟食小販免受驅趕的行動 。在警察介入後，行動發展成警民衝突，期間一名警員受傷倒地，另一名警員見狀向空中開槍。開槍後示威者情緒更為激動，並且投擲更危險的雜物，衝突後來演變成遊擊戰在多處縱火，導致警力不勝負荷。

事件造成了90多名警員和4名新聞記者受傷，是1997年香港主權移交中華人民共和國以來，首次被政府定性為「暴亂」的事件， 有媒體甚至稱事件為「暴動」。做成如此嚴重傷害的示威活動在當時十分罕見，引起社會的震撼。多個民間團體及所有的大學學生會將衝突視為政治問題（詳見大專院校反應）。多個團體提及政府沒有尊重小販春節擺賣的傳統，認為忽視民意、民情常識、人情法理是事件起因之一，「官逼民反」一度成為熱門詞語。政府的立場與這些觀點形成強烈的對比，形容是「徹頭徹尾的暴亂事件」，又指小販管理事件及政府管治問題「全部都是一些借口來的」。多個親政府的團體對示威者的行為感到憤怒，認為是破壞法治和社會安寧。

事件發生後，包括葛珮帆在內的數名議員要求保安事務委員會召開緊急會議。葛珮帆在會議中首次提議立法禁止公眾集會參與者蒙面。讚同的議員認為騷亂事件中訴諸暴力的人士蒙面，藉以掩飾身份及逃避责任#法律责任法律責任；又稱佔領行動而被控違法的人士獲法庭輕判，引致鼓吹暴力。政府一方在會上未有明確表態。這個令人意料不及的提案在短時間獲得社會關注，但由於未有明確提及法例怎樣執行，因此當時的關注重點在於範圍不明確以及擔心對公眾的影響。建制派的議員認為，「蒙面的目的不外乎是不想被人認出，希望能夠逃避法律責任」；旺角事件後市民擔心會再有同類事件發生，認為立法可以協助警方執法；現行法例阻嚇性不足，「人家不認得他（示威者），心態上較少顧忌，所以會做較激進行動」。提議曾經一度獲得佔優勢的支持，兩個報章媒體向全體立法會議員進行調查，結果皆為大比數贊成制訂《禁止蒙面法》；另外在一項民建聯進行的民意調查中發現72%受訪者支持制訂《禁止蒙面法》。

雖然如此，提案的推進受到好些障礙。保安事務委員會委員涂謹申認為，暫時未有需要研究《禁止蒙面法》，並稱「當局不要過份反應」。他指出若《禁止蒙面法》實施後，會阻礙一些苦主示威（例如公司倒閉追討欠薪、購買金融產品失敗），認為今次事件警方根據閉路電視等抓到的涉事者不算少，需要先考慮立法引致的犧牲。另外葉劉淑儀表示，請教律政司時得悉這做法或會影響人身自由，相信難以成事。本地人權組織香港人權監察亦表示立《禁止蒙面法》會引發寒蟬效應，變相打壓集會自由。及後，在立法會會議中只有零碎的數次提及，這些會議之中亦未有談及具體細節。

2017年3月，保安局局長黎棟國回覆議員對《禁止蒙面法》的問題時，指旺角「騷亂」案中，有數人即使有遮擋面容亦被入罪，犯案時蒙面並不代表能完全規避警方的調查。他聲稱禁止示威者或表達意見人士蒙面，只會令他們更仇視執法者，使社會分化，對遏止暴力行為於事無補。在隨後兩年，社會再沒有大型的騷亂事件，《禁止蒙面法》的提案也沒有開始正式的立法程序。

反對逃犯條例修訂草案運動

参见：反對逃犯條例修訂草案運動

在旺角騷亂過去後，香港再也沒有大規模的衝突，直至出現反對逃犯條例修訂草案運動。這項社會運動於2019年6月大規模爆發，並且截至《禁止蒙面規例》生效時仍未平息。

政府採取強硬的手法推行一條極具爭議性的法例是整場運動的導火線。保安局局長李家超提出修訂《逃犯條例》。非建制派認為修例侵害人權及違反基本法的高度自治原則，持續展開「拉布」行動以阻止通過，但先後遭到立法會秘書處以不合作形式杯葛會議及李家超以法案委員會「已失效，政府看不到目前的困局有何出路」為理由，要求立法會繞過法案委員會在大會對修例辯論及表決。這種激進的做法被批評為「犧牲議會傳統」及「後患無窮」。市民眼見法冶受到嚴重破壞及威脅，在6月9日籍著一場1997年主權移交以來最多人參與的遊行——「守護香港反送中」大遊行，正式開始了這場社會運動。

隨著示威活動持續，「止暴制亂」成為特區政府及建制派的常見用語，其意思是制止暴力及遏制社會動亂。這個試圖將現況定性為冶安問題的新興用語來自一場8月7日國務院港澳事務辦公室舉辦的座談會，會中張曉明稱止暴制亂是「香港当前压倒一切的急迫任务」。警察展開大規模的拘捕行動，截至9月2日共拘捕1117人。有警員喬裝成示威者，與軍裝警員裏應外合拘捕示威者。同時也對多個遊行申請發出禁止公眾集會及反對公眾遊行通知書。然而這種策略一直未有見到成效，港澳辦在9月3日的記者會形容「暴力、違法活動仍然沒有得到完全遏制，在有些時候、有些地方，少數暴徒變本加厲」。

運動中的警務負擔

警方成為政府在示威前線的唯一代表，亦是抵抗示威者攻勢的唯一防線。林鄭月娥在路透社公開的錄音中提到「自己除了3萬警力之外甚麼都沒有」，同時她又表示「警方面對示威者是寡不敵眾」。

隨著運動發展，警隊的角色由「磨心」演變成運動反對的對象。他們受到使用過分武力及襲擊記者等指控。在8月一份由中文大學發表的現場調查報告顯示， 示威者認同的參加原因中「表達對警方處理示威手法的不滿」超越 「要求政府撤銷『逃犯條例』修訂」的人數，並成為參加原因的第一位。

數個月以來，警員長期超時工作疲於奔命，警力被抽調到各區處理暴亂，也導致其他警務人員的工作量劇增。而當大型事件發生時，警員執勤時間由8小時延長至12小時。一名特遣隊員染上感冒後猝死。多個媒體報導香港警察受到情緒壓力問題困擾。警方被問及有警員沒有展示警員編號及出示委任證時亦表示「最擔心家人起底問題，佢地覺得現時警員士氣好重要，壓力又大」。電台節目主持人陳雲海在其Facebook專頁，引述一名警員指警隊已爆發離職潮。英國廣播公司引述一名暱名的高級警官承認6月和7月的警員招聘數字大幅下降，又稱「如果這種情況（街頭衝突）進一步升級，將使我們減少其他範疇的警務工作。我們已經到了極限（原文：pushed to the limit），正在應對當中」。另一方面，越來越多示威者認同「在政府一意孤行的情況下，抗爭者使用武力是可以理解的」。這些跡象顯示，警方所受到的挑戰越來越嚴峻。

訂立前的社會輿論

7月1日，作為反修例運動一部份的佔領立法會事件發生後，議員林健鋒繼2016年之後再度建議考慮立《禁蒙面法》。他認為，雖然現時建制派對《禁蒙面法》未有共識，但立法值得研究及考慮。隨後的7月及8月有媒體零星地提及《禁蒙面法》，但沒有出現廣泛的討論。

後來，港澳辦在9月3日記者會上，回答記者關於中央政府對《緊急法》的看法時，首次提及《禁止蒙面法》：「我們也注意到許多團體和市民都紛紛呼籲采取更為有力的措施來止暴制亂。比如制定《禁止蒙面法》等，盡快恢復社會的正常秩序。中央全力支持行政長官和特別行政區政府依法運用一切必要的手段止暴制亂，保障市民生命安全和各項權利，維護香港法治的尊嚴」。9月4日，資深大律師湯家驊出席電台節目時，對引用《緊急法》有保留，但另一方面建議設立《禁蒙面法》。在這些論調之下，社會對《禁蒙面法》的討論開始增多。

提倡

面對大多數示威者也蒙面參與活動的情況，《禁蒙面法》的提倡者往往視激進示威者蒙面為一種增加執法難度以及逃避刑事責任的行為。自9月開始，他們陸續對支持反蒙面法表態。他們主要有兩種主張：認為可幫助警察執法，以及認為可以制止罪行。

張國鈞、周浩鼎及何君堯等議員認為， 禁止示威者配戴口罩掩蓋容貌，可以方便警察辨別暴力示威者的身份，幫助他們更有效執法 。他們主張搜證困難而無法在日後追究示威者的暴力行為是一種「法律的缺失」，《禁蒙面法》能讓警方有「多點權力來止暴制亂」 。另一方面，議員蔣麗芸、議員葉國謙則主張《禁蒙面法》有助減少社會嚴重罪行，有效止暴制亂，令社會平復。

亦有觀點從年輕人成長的角度出發。大律師梁美芬認為沒有《禁蒙面法》「害咗啲年輕人」，令他們覺得做事無需要負責任。而基本法委員會副主任譚惠珠稱有《禁蒙面法》後，年輕人「會好好地留在家做其他有意義的事」。

支持行動

香港市民及團體舉行了多次小規模的請願，支持政府訂立《禁蒙面法》。

日期 (2019年)	主辦者	標語	地點	備註及估算人數
8月28日	禁蒙面法關注組、 政中香港人	「國際標準 香港為何獨缺」	政府總部外	約30人
8月29日	民建聯	「暴徒蒙面 無法無天」、「光明磊落 何必鬼崇」	政府總部外	約十多人
9月27日	政中香港人、 香港基層聯盟	「支持警方 嚴正執法」、「止暴治亂 還港安寧」	政府總部外	約80人，同時支持《緊急法》
10月3日	反黑金、反「港獨」關注組	「沒有蒙面法 警察難執法」「譴責暴徒 蒙面犯法」	政府總部外	約30人，同時支持《緊急法》
10月3日	支持訂立禁蒙面法關注群組	「國家主權 不容挑戰」「止暴治亂 還港安寧」	政府總部外	約30人，同時支持《緊急法》

曾在2016年首先提出《禁止蒙面法》的議員葛珮帆在10月3日召開召開跨黨派及跨界別的記者會，宣布成立「禁蒙面法推動小組」，並進行網上簽名行動。守護香港大聯盟亦於10月10日發起「反黑暴、禁蒙面、護家園」網上大聯署，支持立法。

質疑

侵犯權利

議員涂謹申及議員陳皓桓堅持戴口罩參與活動或保障私隱是市民的權利。這些觀點稱《禁蒙面法》會影響「和理非」支持者的權利，拒絕認同戴口罩都是「暴徒」，舉例指藝人、空中服務員、中資公司的僱員等在出席遊行時也會戴上口罩，以保護自己免受白色恐怖的威脅。

缺乏阻嚇作用

議員湯家驊、香港大學法律教授陳文敏質疑《禁蒙面法》的阻嚇作用。數個月以來，已有大量市民因為參與未獲警方批准的遊行而違反《公安條例》。他們認為在《禁蒙面法》以外已有其他罪行的刑罰同期執行，不能作為阻嚇。沒有理由期望示威者會遵守《禁蒙面法》這個更具爭議的規定。

無法平定暴亂

議員陳皓桓及民間記者會形容《禁蒙面法》是一種法律形式的打壓，認為這個措施不能阻止示威者的行動。並建議政府改為以回應市民的訴求來應對當前的動亂。

會引發政變

議員田北辰、議員梁家傑、民間記者會也引述了2014年烏克蘭革命作為例子。他們警告政府當年烏克蘭訂立《禁蒙面法》後導起民情洶湧，情況不能收拾，最後衍生推翻政權的革命。民間記者會亦提及蒙面就如戴上黃頭盔一樣，帶有象徵意義。涂謹申認為，政府強推《禁蒙面法》可能會釀成另一條《逃犯條例》的危機。

與《緊急法》的關係

参见：緊急情況規例條例

作為一種激進的法律措施，訂立《禁蒙面法》與使用《緊急情況規例條例》（簡稱《緊急法》）時常被一起提及。

自從8月12日港澳辦在臨時召開新聞發佈中形容香港「出現恐怖主義苗頭」開始，社會坊間對政府將會使用《緊急法》的疑慮顯著增多。當時社會對《緊急法》的普遍理解是可用作宣布香港進入緊急狀態，籍此頒布宵禁或者請求解放軍進港，氣氛一度變得緊張。警方在8月30日展開對多名政黨核心人物及公眾人物的逮捕行動，以及行政長官林鄭月娥於9月4日宣佈撒回修例，也令公眾質疑政府是否為《緊急法》進行準備。中國官媒《環球時報》形容《緊急法》為「尚方寶劍」；另一方面，一些網絡評論人士與網民警告林鄭月娥一旦動用《緊急法》，將與示威者「攬炒」。

賦予的權力

大律師吳靄儀解釋：『《緊急情況規例條例》是殖民地法例，賦予港督會同行政局，在認為出現了「緊急情況」（emergency）或「危害公安」（public danger），直接通過任何港督認為適當的緊急規例（may make any regulations whatsoever）的權利。該條例的實質效果，就是容許港督在行政局同意之下，凌駕性地擱置、更改、擴大現行法例，毋須經立法局而訂立新法』。換而言之，《緊急法》是容許行政長官繞過立法會仔細審議和辯論程序的方式來制訂新規例的緊急措施。規例內容範圍涵蓋審查傳媒、禁止集會、管制交通、沒收財產、修訂法例、強制服務、遞解離境等等，有效時期可持續至另行命令廢除，權力相當廣泛。

使用《緊急法》制定新規例除了不需要得到議員同意外，還大幅縮短制定規例所需要的時間。經正常立法程序的法例，立法流程最快要6個月。

引用《緊急法》的爭論

社會各界也表示出對於引用《緊急法》的擔憂，這也包括了親政府派的人仕，例如蔣麗芸及自由黨黨魁鍾國斌。質疑者形容使用《緊急法》的反效果時，用詞十分尖銳，他們形容「火上加油，引火自焚」、「打沉香港經濟」、「推入萬劫不復的地步」及「永不超生」。

香港大學法律學院首席講師張達明表示，引用《緊急法》推行禁蒙面法只會將香港推入萬劫不復的地步，政府是下一個非常大的賭注，因為現時的問題並非法律問題，而是政治問題，立禁蒙面法不但未必止暴制亂，更是向全世界宣示，香港政府不會再遵從法律程序處理法律問題，是一個很壞的先例。莫乃光認為《緊急法》相比起社會動亂對於國際投資者對香港法治的印象和香港作為國際金融中心的地位，破壞力必定更加嚴重。又稱會直接觸發外資撤資潮。鍾國斌接受訪問時說，使用緊急法會對國際社會發出錯誤訊息，稱「現在香港是一個國際大都會，全世界都在看你香港，你不能用這種單純的方法，以為就能解決香港的問題。」 議員梁家傑反對使用《緊急法》解決問題，又指政治問題需政治解決，若使用「嚴刑峻法」，擔心只會適得其反。

蔣麗芸表示民建聯希望可以立《禁蒙面法》，但並非使用《緊急法》，而是透過正常立法程序。譚惠珠認為，政府不會動用《緊急法》訂立針對蒙面的緊急法案。她又提及，訂立《禁蒙面法》應交由立法會在10月復會後討論。

湯家驊是行政會議成員之一，他對引用《緊急法》的態度在兩次的訪問中出現轉變。9月25日接受訪問時，湯家驊表明不同意引用《緊急法》禁止蒙面，認為引用《緊急法》有副作用，包括影響國際投資者對香港的看法。他表示立法細節需仔細討論，包括如何執法、是否刑期分期執行等，認為立法禁止蒙面應「等一等，睇一睇」。隨後，在跟蹤代表團到北京出席國慶70周年活動後，在10月3日再次接受媒體訪問。當時他指出，《緊急法》具針對性，對守法的市民而言「完全無影響」，相對上較容易接受。他又稱政府正研究推出宵禁令，表示若政府要引用《緊急法》，《禁蒙面法》相比宵禁令是「不可接受之中較可接受」的方案。